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吕冰洋：如何完善财政转移支付体系？

吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自4月19日人大重阳微信公众号，节选自吕冰洋著书《央地关系——寓活力于秩序》

本文字数：6226字

阅读时间：16分钟

一、转移支付的问题

2018年前，我国转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付与税收返还三部分。2019年后，我国对转移支付口径进行较大的调整，增加“共同财政事权转移支付”，将“中央对地方税收返还”并入“一般性转移支付”。调整后，一般性转移支付占整体转移支付的比重由55.6%大幅度上升到89.8%。需要说明的是，我国一般性转移支付并不“一般”，除了“均衡性转移支付”外，其他在资金用途上都有限制，与理论上的无条件转移支付不同。并且，仔细观察2019年“共同财政事权转移支付”，可以发现，它当中不少是原来专项转移支付平移过来的。中国转移支付结构见表1。

表1、2018年和2019年中央政府对地方政府的转移支付分类，单位：亿元

（一）一般性转移支付存在的问题

一般性转移支付的主要作用是缩小地区财力差距，实现基本公共服务均等化。近年来，我国对一般性转移支付制度频频进行改革，其规模不断增加，结构不断优化。从理论及世界各国经验看，一般性转移支付最容易产生的问题是，它按地区经济、财政收入等因素分配资金，这样经济发展水平越低、财政收入越少的地区，得到的一般性转移支付越多，也就是说，它对地方经济和财力建设有逆向激励作用。不过，这是一般性转移支付制度本身的先天缺陷，并不是中国独有问题。与它对缩小地区差距的作用相比，它的逆向激励作用毕竟是次要的。中国一般性转移支付真正的问题在于以下两点，而这两点与本书第二、三章提到的我国郡县制传统有着密切关系。

第一，资金支出方向倾向显示性公共产品。

对于一般性转移支付，地方政府具有资金使用的充分自主权。地方政府在配置资金时，有两个大的支出方向可供选择：一是财政支出有利于显示出他的政绩，例如，城市改造、GDP增长等；二是财政支出不能马上显示出他的政绩，但可有效改善居民福利，例如，中小学教育水平提高、让农民脱贫等。由于地方官员的政绩评价主要来自上级政府，地方官员的任期相对较短，地方官员容易将一般性转移支付资金配置到那种容易被观察到、且在政绩评价中占有较大比重的公共产品，即“显示性公共产品”。

第二，省级政府干预影响资金配置效率。

按现行财政体制安排，一般性转移支付仅在中央政府与省级政府间进行划分，中央财政先将转移支付资金拨付到省级财政，省级财政再向地县级财政拨付，这样，省级政府实际上充当了一般性转移支付资金配置的枢纽角色。这产生两个问题。

第一个问题，省级政府干预影响一般性转移支付的财力均衡效果。一般性转移支付的主要作用是均衡地区财力水平，但是从地级和县级政府角度看，他们获得的转移支付资金包含了中央对省以下（含省本级）、省级政府对省以下两部分，这使得地县两级政府往往搞不清楚转移支付是来自中央还是省级，甚至统一理解为“从省上下来的”。由于各省财力水平差异较大，在东部富裕省份，省本级政府会比西部省份拿出更多资金用于对下转移支付，这实际上是对中央政府转移支付的均衡效果的一种对冲，整体上降低了一般性转移支付的效果。

第二个问题，省级政府干预影响下级政府可获得的一般性转移支付规模。我国一般性转移支付由均衡性转移支付与体制补助等七类构成，而均衡性转移支付又由重点生态功能区转移支付等六项构成，它存在项目种类多、目标多元问题，省级政府对资金安排实际上有较大的话语权。当省级政府较多关心本级政府利益、或是省本级政府财力比较紧缺时，会在转移支付资金安排上，采取更多地向省本级倾斜的办法，由此降低地县级政府可获得转移支付的规模。

（二）专项转移支付存在的问题

我国专项拨款的弊端由来已久，其中包括：1、项目种类和数量繁多，金额小，由于专款专用和资金分散，难以集中财力做大事，资金的使用效率低；2、项目的申请和审批程序复杂，项目申请者和管理者的负担都很重；拨款的审批时间长，资金不能及时到位，不利于地方政府在预算年度内的资金安排，财力均等化效应弱；3、资金分配不透明，易于产生腐败、项目包装、虚报冒领以及多头申请等不良现象；4、在国土面积广大、行政级次多、地方事务繁杂的背景下，中央政府与地方政府间信息不对称问题比较突出，专项转移支付难pos机套现以反映实际。图1集中展示了我国专项转移支付的诸多弊端：

图1、我国专项转移支付的弊端

引自：郭庆旺、吕冰洋等著：《中国分税制：问题与改革》，中国人民大学出版社，2014年。

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（三）税收返还存在的问题

税收返还制度最大问题是对地方财力的逆向调节作用。该制度是为了顺利推进改革而照顾地方既得利益的办法，它以以前一年的实际执行数或前两年平均数作为确定本年度财政收支的主要指标，因此它会对收入能力较强地区倾斜，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。不过，随着2015年和2016年增值税和消费税由增量返还改为定额返还，该问题已得到缓解。

二、转移支付问题的根源

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转移支付问题的根源与事权分配是相同的，均出现在官员偏好错位与信息不对称上，但是影响方向却不同，见图2。

图2、转移支付问题存在根源

（一）一般性转移支付问题存在根源：官员偏好错位

一般性转移支付是按因素法设计，中央政府不指定资金用途，地方政府官员可以自由支配资金的转移支付方向。作为官员，我们假定他的第一目标是追求权力，而为得到权力，他必须满足权力授予者的偏好。如果当地居民的偏好难以反映在官员的目标函数里，当地居民也就难以影响资金用途。当地方政府比较关注GDP增长这样的政绩时，会倾向将资金用于生产性支出而忽视民生性支出。

（二）专项转移支付问题存在的根源：信息不对称

专项转移支付的效率损失在于信息不对称导致资金错配。专项转移支付是按项目设计、中央政府严格指定资金用途、地方政府必须依照中央政府的要求，将资金用在事前约定的公共支出上的转移支付。在中国这样的超大型经济体中，专项转移支付需要经过项目层层申报、资金层层下达、监督层层执行三个关键环节，政府层级多，信息传递链条长，很难避免信息损失或扭曲，这为不断突破已有预算约束、追求预算外资源的下级政府行为提供了激励，从而导致周雪光（2005）所称的“逆向预算软约束”现象，最终使得专项转移支付资金错配。

由于上下级政府间存在强烈的信息不对称，下级政府就必须向积极向上级政府发送信号，使得上级政府在众多信息中做出有利于增加他们专项支付资金的决策。下级政府发送信号有两种类型。

一是提高信息传递的密度。上级政府面对众多下级政府的众多信息，难以有效地甄别信息真假，以及有效地提取信息。为此，下级政府的策略就是提高信息传递的密度，让他们的信息在信息海洋中凸显出来。举例来说，中国地方政府在争取中央政府各部委专项转移支付资金时，经常派人员到北京主管部门活动，即我们常称的“跑部钱进”现象，这实际上是在信息不对称情况下，地方政府将信息优势转化为项目资金的一种方式。

据《瞭望》周刊2006年的报道，在北京，除52家副省级以上单位的驻京办之外，还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级（主要是省）政府部门设的联络处（或办事处）各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。各地设立驻京办事处的一个重要功能，是要与各部委沟通，争取政策或资金支持。

二是简化信息形式。下级政府常用的办法是贴上某种标签，例如“贫困县”，这样会简化信息，让上级政府不用花过多精力来甄别信息。我国几乎每个县（市）头上都贴着一些标签，例如扶贫开发重点县、粮食生产大县、生态建设示范县、“奶牛之乡”、“水稻之乡”、“白瓜子之乡”、“版画之乡”等等。下级政府贴着这些标签，可以有利于他们吸引上级政府的注意，并争取相应的转移支付资金。

在《县委书记们的主政谋略》（李克军，2015）里，生动地刻画了县级政府争取转移支付资金的做法。

“我县是‘国贫县’，这可是个‘金字招牌’，具有其他县（区）所不具备的跑、争、抢、要的特殊优势，我们要把这个‘金字招牌’的含金量挖掘够，内在值发挥足，它给我们带来的都是实实在在的可用财力、实实在在的真金白银。俗话说，‘会哭的孩王有奶吃’。我们是穷人家，就要会哭会叫、会吵会闹、会争会要。总的一句话是份内的要拿够、拿足，份外的要多扒多争。”

上面一段话中，既包括提高信息传递密度做法（“会哭的孩王有奶吃”），也包括简化信息形式做法（“国贫县”是个金字招牌），上级政府在决定资金使用方向时，难免不受这些做法的影响。

由于一般性转移支付的问题出在官员与居民间的偏好错位，专项转移支付的问题出在政府间信息不对称比较严重，因此在现行政府间关系框架下，无论是扩大一般性转移支付比重还是专项转移支付比重，均难以避免转移支付资金在实际配置中的扭曲现象。但是由于中国地区间发展的不平衡性强、纵向政府间财力失衡严重的存在，转移支付规模又会不可避免地扩大，这实际上使得转移支付制度建设陷入困境。

三、回到理论源头：三类转移支付功能及比较

解决转移性支付制度困境的根本办法，一是在“寓分权与集权”框架下的政府间关系改革，二是要准确发挥各类转移支付的功能。为此，我们需要回到理论源头，并引入一种常被忽视的转移支付——分类转移支付，从理论上对各类转移支付的作用进行详细的甄别分析。

（一）转移支付的功能

在政府间财政关系中，转移支付的功能可以简单地概括为解决两个“不均衡”和一个“外部性”。两个不平衡是指纵向和横向不平衡，纵向不均衡是指不同层级政府间的收支不平衡，主要表现为中央政府的收入大于支出，而地方政府的支出大于收入。横向不平衡是指不同地区由于经济发展水平导致的地区财力差异。外部性是指地方政府提供的一些公共服务受益范围超过辖区范围，这会导致地方政府提供公共服务的激励不足，供给量低于社会最优水平。见图3。

图3、转移支付的功能

转移支付不同的功能定位，对转移支付的安排是不一样的。

一是解决财力不均衡需要无条件转移支付。不论是解决纵向不均衡，还是横向不均衡问题，转移支付的作用就是来弥补地区财力差距，使得财力较弱的地区，在得到转移支付之后，能够增加财力。实现中央政府期待的基本公共服务均等化的目标实现，因此。为解决地方财力不均衡而设立的转移支付，不能给地方设置资金使用条件地方对这类资金的使用方向有充分的自主权，因而这里转移支付又称为无条件转移支付，现实中称为均衡性转移支付。

二是解决公共服务外部性需要有条件转移支付。为解决公共产品外部性设置的转移支付，目的是对地方提供某种具有外部性公共服务以补贴，降低其提供成本，刺激地方政府提高公共服务，使其达到社会最优水平，因此，这类转移支付要限定它的资金使用方向，地方政府对这类资金使用不具有充分自主权。这样的转移支付又称为有条件转移支付，现实一般称为专项转移支付。

三是解决政府偏好错位问题需要有条件转移支付。在中国郡县制传统下，转移支付还需要具备一个功能：解决政府间偏好错位问题。当地方政府偏好显示性公共产品提供，而中央政府认为这种做法容易忽视居民需求时，中央政府就需要对转移支付资金的使用方向作出限制，就是说要实行有条件的转移支付。

（二）三类转移支付的比较

不论是一般性转移支付还是专项转移支付，都为我们所熟知，但是还有一类转移支付——分类转移支付，是应该引起我们注意的。所谓分类转移支付（或称分类拨款），它是规定使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是限定在某一大类公共服务（如教育、医疗等），因此资金用途虽有限制但却较为宽泛。三类转移支付的比较见表2。

表2、三种转移支付比较

（三）分类转移支付的实践

实际上，分类转移支付在我国已经有广泛的应用。从中央政府对一般性转移支付分类与统计中，有好几类转移支付的性质就属于分类转移支付，例如，城乡义务教育补助经费限定资金用途为教育，成品油税费改革转移支付限定资金主要用途为交通，基本养老金转移支付限定资金用途为养老保障，城乡居民医疗保险转移支付限定资金用途为医疗保险。

一些省级政府在寻求激发基层政府积极性和限制公共服务使用范围的平衡中，也实质上增加分类转移支付占比。例如，浙江省人民政府办公厅于2009年制定并公布了《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，开始对专项拨款进行改革。改革内容主要包括：整合归并现有专项拨款项目。对于支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，予以归并和整合。归并后形成的拨款项目，资金的用途范围扩大，在指定公共服务范围内，地方政府可自主安排项目，而上级财政部门不再指定具体项目；归并整合后的专项拨款改为一般性转移支付，取消按项目申报和审批的资金分配方式，改为按因素法分配资金。很显然，改革之后转移支付实际上是分类转移支付。对于改革效果，无论是财政部门还是接受拨款的地方政府机构都给出了积极的评价。

不过，由于理论界缺乏对分类转移支付的深入分析，这导致实践中分类转移支付身份不明的问题。例如，上面例子中，浙江省把改革之后的转移支付项目称为“专项性一般转移支付”，而在中央政府层面，却称为“一般性转移支付”。2009年前，不少分类转移支付归在专项转移支付名下，为了压缩专项拨款的比重和增加一般性转移支付的比重，2009年和2011年，财政部先后两次把属于专项拨款的一些项目划分为一般性转移支付，这使我国一般性转移支付和专项转移支付之间的界限更加模糊不清，引起人们的疑惑和不解。

因此，建议财政转移支付预算口径中，单列“分类转移支付”一项，使其与一般性转移支付和专项转移支付区分开来，这样正本清源，既便于理论分析，也便于实践操作。

四、转移支付制度改革方向

“寓分权于集权”的方案使得转移支付制度建设困境得到解决。在“寓分权于集权”方案下，基层地方政府官员的行为受辖区居民的极大制约，政府行为首先考虑的是满足辖区居民的偏好，而非主要是上级部门的偏好。地方政府将资金用于改善民生或是发展生产，均代表着辖区居民的集体决策。因此，在“寓分权于集权”方案下，可以大幅度扩大一般性转移支付在转移支付中资金占比。

在“寓分权于集权”方案下，专项转移支付的信息不对称问题仍然存在，可以考虑减少专项转移支付资金占比，而增加分类转移支付占比。

因此，总结而言，“寓分权于集权”方案大大缓解了目前转移支付制度建设的困境，在该方案上，转移支付的结构应该是：以一般性转移支付为主，分类转移支付为辅，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

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